2. Das umweltökonomische Instrumentarium

2.1. Die standardorientierten umweltpolitischen Instrumente

2.2. Die ökologische Steuerreform

2.3. Umwelthaftung

2.4. Das Öko-Audit

2. Das umweltökonomische Instrumentarium (siehe Anhang 1)

Allgemein zielen umweltpolitische Maßnahmen darauf ab, das Entscheidungsverhalten einzelner Wirtschaftssubjekte (Haushalte, Unternehmen) zu beeinflussen.¹ Pigou bildet dabei den Bezugspunkt für jene, die Gesetze, Steuern und Abgaben als Instrument der Umweltpolitik propagandieren.² Ronald H. Coase übte gegen Pigou in seinem Aufsatz „The Problem of Social Cost“ scharfe Kritik, da er den Grund für die bestehende Divergenz von privaten und gesellschaftlichen Kosten darauf beruhen sieht, daß aufgrund einer unzureichenden Definition von Eigentumsrechten, die Umweltkosten nicht dem Urheber zugerechnet werden,³ und daß es somit zur ineffizienten Nutzung des Gutes Umwelt kommt.⁴ Diese Thesen werden als das Theorem von Coase bezeichnet, welches besagt, daß Verhandlungen der Geschädigten mit den Schädigern ohne Eingriffe staatlicher Behörden zu einer pareto-effizienten Allokation führen können.⁵ Nach Coase sind in einem einmaligen Prozeß die Eigentumsrechte an allen relevanten Umweltgütern (Luft, Boden, Wasser) global zuzuweisen.⁶ Aus diesem Gedanken entwickelten sich die Zertifikats- bzw. Mengenlösungen, bei denen an alle Emittenten eines Schadstoffes ein Zertifikatsbündel verteilt wird, welches in seiner Gesamtheit die vorgeschriebene Emissionshöchstgrenze beschreibt. Eine weitere Möglichkeit der Marktkorrektur besteht darin, das umwelt-ökonomische Instrumentarium um das suasorische Instrument „moral suasion“ zu erweitern. Hierunter fallen umweltpolitische Maßnahmen, die das Ziel haben, Informationen und Wertevorstellungen des Entscheidungsträgers zu beeinflussen.⁷ Die gleichzeitige Verbindung mit Kennzeichnungsrechten, z.B. Umweltzeichen oder auch Öko-Auditing, verstärkt den nachhaltigen Veränderungswillen auf Konsumentenebene.⁸

2.1. Die standardorientierten umweltpolitischen Instrumente

Standardorientierte umweltpolitische Instrumente beinhalten staatliche Maßnahmen, die bewirken sollen, daß die Summe der absoluten Emissionsmengen aller Verursacher eines bestimmten Schadstoffes in einer abgegrenzten Region pro Zeiteinheit auf einen festgelegten Emissionsstandard absinkt.⁹

2.1.1. Die Auflagenpolitik

Die Auflage schreibt jedem Verursacher des betreffenden Schadstoffes in der betreffenden Region eine absolute Höchstgrenze über die von ihm zu verursachenden Emissionen pro Zeiteinheit vor, die Summe aller individuellen Emissionshöchstgrenzen führt zum vorgegebenen regionalen Emissionshöchstwert.¹⁰ Die Auflage besitzt eine hohe ökologische Treffsicherheit, da bei entsprechender Kontrolldichte und hohen Strafzahlungen bei Mißachtung der regionale Emissionsstandard ziemlich genau realisiert werden kann. Das Ziel der Kosteneffizienz kann dagegen nicht erreicht werden, da dafür die Umweltbehörde die Gesamtemissionen so auf jedes Unternehmen verteilen müßte, daß die Grenzkosten der Vermeidung für alle gleich sind. Die dynamische Anreizwirkung zur Entwicklung umwelttechnischen Fortschritts tendiert bei den betroffenen Unternehmen gegen Null, da Maßnahmen, die zur Reduzierung von Emissionen über den staatlich vorgegebenen Höchstwert hinaus führen, keine Vergünstigungen ergeben. Dadurch wird verhindert, daß sich interne Informationsvorsprünge, kreative Potentiale und wirtschaftliche Möglichkeiten der Anlagenbetreiber systematisch in den Dienst des umwelttechnischen Fortschritts stellen.¹¹ Verstärkt wird dieses Problem, wenn die Auflagenpolitik mit dem „Stand der Technik“ verknüpft wird. Diese Politik kann dazu führen, daß naheliegende Verbesserungsmöglichkeiten nicht genutzt werden, weil mit ihnen gemäß dem neuen Stand der Technik eine Verschärfung der Auflage einher gehen würde. ¹² Ein Beispiel der Auflagepolitik ist das in Deutschland 1974 eingeführte Bundesimmissionsgesetz (BImschG).¹³

2.1.2. Die Abgaben- bzw. Umweltsteuerpolitik

Bei der Abgaben- bzw. der Umweltsteuerpolitik leistet der Emittent des betreffenden Schadstoffes in der Region für die von ihm verursachte Menge Zahlungen an den Staat. Dieser Abgabe- bzw. Steuersatz pro Zeiteinheit ist konstant und für alle Verursacher gleich.¹⁴ Der Umweltressource wird in Höhe der Abgabe bzw. Steuer ein Preis zugeordnet, daher werden Abgaben und Steuern meist mit dem Oberbegriff Preislösung versehen.¹⁵ Der wichtigste definitorische Unterschied zwischen Abgaben und Steuern besteht darin, daß Abgaben zweckgebunden zur Beseitigung der Umweltschäden eingesetzt werden, während Steuern zur Finanzierung allgemeiner Aufgaben der öffentlichen Hand dienen und ihre Verwendung in keiner Beziehung zu ihrer Erhebung stehen darf (Non-Affektionsprinzip).¹⁶ Bei der Abgabe bzw. Steuer ist festzustellen, daß die Kosteneffizienz automatisch bei jedem Unternehmen erreicht wird, da die Emissionen nur bis zu dem Punkt vermieden werden, wo die Grenzkosten der Schadstoffvermeidung dem Steuersatz entsprechen (siehe Abbildung 3).¹⁷ Die ökologische Treffsicherheit ist bei der Abgabe weitaus geringer als bei der Auflage, da sich ein individueller Emissionsrückgang einstellt, der durch das angestrebte Gleichgewicht jedes einzelnen Unternehmens aus Grenzvermeidungskosten und Steuersatz entsteht.¹⁸ Die dynamische Anreizwirkung zu umwelttechnischen Fortschritt wird dadurch unterstützt, daß jeder eingetretene Emissionsrückgang durch entsprechende Kostensenkungen bei Steuern und Abgaben gewürdigt wird. Die Abwasserabgabe von 1978¹⁹ ist die einzige bundesweit gültige relevante Umweltabgabe. ²⁰

2.1.3. Die Zertifikatpolitik

Das Zertifikat ist eine Emissionserlaubnis, die das Recht auf Emissionen in Höhe einer bestimmten Schadstoffmenge verbrieft. Der Gesamtnennwert der Zertifikate ergibt die regionale Emissionshöchstgrenze für diesen bestimmten Schadstoff.²¹ Sie haben als Mengenlösungen den Grundgedanken, die insgesamt zulässige Umweltbelastung für einen bestimmten Bereich festzulegen und auf handelbare Lizenzen aufzuteilen. ²² Eine bestimmte Menge (Schadstoffe, umweltbelastende Güter, ...) wird so fixiert und verteilt, während sich der Preis für den Produktionsfaktor Umwelt durch die daraus entstandene künstliche Verknappung auf dem Markt bildet. So entsteht ein Marktpreis für die Zertifikate, der eine Unternehmensnachfrage bis zu dem Punkt, wo sich Marktpreis (Grenzkosten) und Grenzvermeidungskosten treffen, bewirkt, so daß Kosteneffizienz erreicht wird.²³ Die Fixierung einer bestimmten Schadstoffmenge führt dazu, daß die ökologische Treffsicherheit bei Zertifikaten ein hohes Zielniveau erreicht hat, da die Anzahl der ausgegeben Zertifikate auf den Emissionszielwert beschränkt ist, wodurch dieser (legalerweise) nie überschritten werden kann.²⁴ Die dynamische Anreizwirkung auf umwelttechnische Innovationen wird dadurch gefördert, daß aufgrund geringerer Emissionswerte nicht mehr benötigte Zertifikate weiterverkauft werden können. Die dynamische Anreizwirkung ist somit stark von der Mengenfestlegung und der konsequenten Durchführung des Staates abhängig. Kauft der Staat diese Umweltzertifikate auf, kann er damit jederzeit den Umweltstandard erhöhen und den Zertifikatpreis nach oben beeinflussen, um so den umwelttechnologischen Anreiz zu steigern.²⁵ In Deutschland gibt es jedoch keine Umweltlizenzen.²⁶

2.2. Die ökologische Steuerreform

Seit dem 1. April 1999 hat die rot-grüne Regierung die ökologische Steuerreform in Deutschland realisiert.²⁷ Der Leitgedanke dieser Reform ist eine stetig steigende Energiesteuer, die Wirtschaft wie Haushalte bei einer konstanten jährlichen Mehrbelastung im Energiesektor zu Einsparungen in diesem Bereich bewegt. Die Gesamtabgabenlast für Wirtschaft und Haushalte soll nach einer Studie des deutschen Instituts für Wirtschaft (DIW-Studie) durch eine aufkommensneutrale Kompensation bei der bestehenden Belastung gehalten werden.²⁸ Für den Unternehmensbereich ist hierfür eine Reduktion der Abeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung vorgesehen. Die Haushalte sollen durch eine Senkung der Mehrwertsteuer bzw. eine Pro-Kopf-Erstattung (Öko-Bonus) in die Kompensation einbezogen werden.²⁹ Die daraus entstehenden Folgen einer fortschreitenden Energieverteuerung und die sinkenden Kosten für menschliche Arbeitskraft führen dazu, daß sich das Kostenverhältnis zwischen Mensch und Maschine so günstig verändert, daß der Arbeitsmarkt davon profitiert.³⁰ Diese Möglichkeit wird unter dem Stichwort „doppelte Dividende“ im Rahmen der ökologischen Steuerreform diskutiert und analysiert.³¹ Das DIW-Konzept sieht keine Entlastung energieintensiver Unternehmen vor, wie sie die Bundesregierung in der 1. Stufe der ökologischen Steuerreform vorgenommen hat,³² da dieses den ökologischen Strukturwandel hemmen würde (siehe Anhang 2). Die Kosteneffizienz von Abgaben würde unterlaufen, da in der Regel gerade die energieintensiven Branchen das höchste Einsparungspotential halten.³³ Zusätzlich erhöht die Entlastung einzelner Branchen die Belastung weniger energieintensiver Branchen.

2.3. Umwelthaftung

Das Umwelthaftungsgesetz (UHG) wurde 1990 verabschiedet. Es begründet sich nicht aus der ökonomischen Theorie, sondern kam aus der Politik und der juristischen Diskussion in die Umweltökonomie.³⁴ Mit diesem Regelwerk wird festgelegt, unter welchen Bedingungen und in welchem Ausmaß der Verursacher eines externen Effektes dem Geschädigten einen Schaden zu ersetzen hat.³⁵ Das Haftungsrecht verfolgt damit die Absicht, extern verursachte Schäden durch den Verursacher aufgrund der Schadenshaftung zu internen Kosten des Verursachers werden zu lassen,³⁶ d.h. die Internalisierung der sozialen Zusatzkosten durch die Pflicht der Schadens-tragung zu erreichen.³⁷ Dem Emittenten wird ein Strafenkatalog vorgelegt, welcher bei Überschreitung festgeschriebener Grenzwerte Anwendung findet, was für eine hohe ökologische Treffsicherheit spricht. Prinzipiell ähnelt die Umwelthaftung der bereits beschriebenen Auflage.³⁸ Das Ziel der Kos-teneffizienz ist nicht erreichbar, da unternehmensspezifische Abwandlungen des Gesetzes nicht möglich sind. Allerdings ist zu bedenken, daß gerade für besonders umweltgefährdende Aktivitäten das Umwelthaftungsgesetz eine Verpflichtung der Unternehmen zum Schutz der Allgemeinheit darstellt,³⁹ wodurch auch eine dynamische Anreizwirkung entsteht, mögliche, gefahrenbehaftete Produktionstechnologien durch sicherere Verfahren zu ersetzen.

2.4. Das Öko-Audit

In Form des Öko-Audits wird das Instrumentarium des deutschen Umweltrechts um einen Typus erweitert, der sich aus unternehmerischer Privatinitiative und hoheitlicher Mitwirkung konstruiert. Die Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 für das EG Öko-Audit (siehe Abbildung 4) wurde am 29.06.1993 verabschiedet und ist seit dem 10.04.1995 in allen Mitgliedsstaaten unmittelbar geltendes Recht. ⁴⁰ Sie regelt die freiwillige Beteiligung

Abbildung 4: Das EG Öko-Audit⁴¹

gewerblicher Unternehmen an einem gemeinschaftlichen System für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung. Die ökologische Treffsicherheit ist deshalb von der freiwilligen Teilnahme der Unternehmen und der Umsetzung im einzelnen Betrieb abhängig. Das Öko-Audit verlangt von den beteiligten Unternehmen ein aktives Umweltkonzept zur Verhütung, Verringerung und Beseitigung von Umweltbelastungen, sowie auch die Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Umweltaspekte der industriellen Unternehmenstätigkeit.⁴² Im Rahmen der Umweltwerbung wird eine gütezeichenähnliche Teilnahmeerklärung ausgestellt,⁴³ die das freiwillige Umweltengagement von Unternehmen über den Markt belohnen soll.⁴⁴ Das europaweit gültige Logo bezieht sich lediglich auf die geprüfte Niederlassung eines Unternehmens.⁴⁵ Der Gedanke dabei ist, daß Unternehmen ohne Öko-Audit mit Imageverlusten und Wettbewerbsnachteilen zu rechnen haben, so daß sich die Zertifizierung bereits kurzfristig zu einem freiwilligen Zwang entwickelt.⁴⁶ Ein Paradebeispiel hierfür bietet Japan, wo ein hochmodernes Umweltinformationssystem den Städten die Möglichkeit gibt, Lis-ten der verantwortlichen Emittenten zu veröffentlichen. Im Gegenzug werden Unternehmen mit positiver Umweltschutzbilanz begünstigt, indem auch ihre Leistungen bekanntgemacht werden.⁴⁷ Durch vermehrte Verbraucher-information werden Wettbewerbsverzerrungen abgebaut, die sich vor allem aus erhöhten variablen Produktionskosten zusammenstellen, wenn man aus der kostengünstigeren Produktionsvariante zu einer umweltschonenderen Produktionsvariante wechselt.⁴⁸ Kosteneffizienz kann hierbei nur über den Markt erreicht werden, indem der Verbraucher das positive Umweltimage eines Unternehmens für seine Kaufabsichten so stark berücksichtigt, daß dadurch die Kosten des Produktionsvariantenwechsels ausgeglichen werden. Gleichzeitig kann eine Anreizwirkung für umwelttechnische Innovationen entstehen, da weitere Unternehmen den Wettbewerbsvorteil eines umweltschonenden Betriebes nutzen wollen.